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Rohmer Samuel Rivera Moreno
A MODO DE EXORDIO
El funcionamiento de las instituciones
del Estado constituye un evidente desafío político que implica la concreción de
un conjunto de propósitos, fines y objetivos atinentes al bien común –en tanto
constructo- mediante un complejo de recursos, mecanismos y procedimientos en
virtud de los cuales articular, coordinar y dirigir diversas decisiones o
medidas autoritativas[i] tendientes a la resolución
de los problemas sociales, enmarcado en determinadas dinámicas sociales definidas
sobre la base de las relaciones de poder, bajo criterios de eficiencia,
eficacia y efectividad; por lo tanto, resulta acucioso y sugerente el estudio
de la gestión pública partiendo de nociones elementales en torno a lo
organizacional, lo estructural y lo operacional.
Así pues, en el ámbito de la Ciencia
de la Administración Pública se plantea enfáticamente el rol estelar que debe
seguir jugando la burocracia –en tanto correlato del tipo de dominación
legal-racional weberiano- y sus manifestaciones institucionales en el manejo y
la gestión de ciertos recursos de diversa índole que se hallan bajo su
disposición, de acuerdo con una lógica sistémica caracterizada por la
interdependencia y la interrelación entre sus partes constitutivas, asumiendo
así mismo la complejidad de lo social, pautada por la multidimensionalidad, por
medio de cual se coadyuve con la prevalencia de una postura previsiva por parte
del entramado institucional hacia determinados problemas sociales básicos y
potenciales en un ámbito geográfico determinado[ii].
Por ello, se concibe oportuna para
la orientación analítica, reflexiva y pragmática con respecto a la modalidad de
funcionamiento del tejido institucional constitutivo de la administración
pública resaltar la relevancia del enfoque -actualmente en boga-
correspondiente a la planificación estratégica, el cual representa y constituye
una expresión metodológica nutricia para el abordaje politológico de las
instituciones y la políticas públicas reconociendo el carácter fundamental de
la proyección de coyunturas socioculturales, políticas y económicas que no sólo
afectan a los sujetos que intervienen en el ejercicio de la gestión pública,
sino también a los objetos sobre los cuales interviene el “aparato del Estado”[iii] en su versión
gestiológica, tomando en consideración grandes decisiones manifiestas en
objetivos estratégicos, en virtud de los cuales puedan materializarse la misión
y la visión de las instituciones.
En definitiva, se concibe pertinente
y fundamental en términos andragógicos conceptualizar a la administración
pública, de acuerdo con los conocimientos politológicos desarrollados en la
contemporaneidad, del siguiente modo:
… la Administración Pública es, por un lado, el poder del
Estado materializado en nervios
institucionales y observado como un sistema dual técnico instrumental que lo lleva a estructurarse de manera
cerrada (y con competencias
específicas) en un sistema de cohesión y covarianza, y por otro lado es político-administrativo
en el sentido sociológico de la funcionalidad
de las instituciones de manera no estructural (Pérez, 2013: 55).
Asimismo, la Administración Pública
en tanto disciplina científico social implica el estudio y el análisis
sistemáticos de las actuaciones y decisiones del gobierno; o sea, “(…) todo el
conjunto de conducta humana que determina cómo se distribuye y ejerce la
autoridad política” (Muñoz citado por Ibíd: 54). O, más sumariamente, al estilo
de Woodrow Wilson como “el gobierno en
acción”.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
De antemano, es elemental comprender
los procesos de gestión pública de acuerdo con cada uno de los aspectos
abarcadores del proceso administrativo en un entorno inescindible e
indubitablemente sociopolítico, en el cual ejercen un influjo significativo los
intereses, las expectativas y las prácticas de dominación desarrolladas por
determinados actores y sectores sociales políticamente relevantes, reconociendo
en el desarrollo de los objetivos los siguientes elementos: los objetivos
organizacionales, las políticas públicas (definiendo los
objetivos como marcos o guías de acción pública), las directrices (líneas
maestras y genéricas de acción), las metas (fines por alcanzar a corto
plazo en cada ámbito o área), los programas (actividades necesarias
para el logro de las metas), los procedimientos (formas de ejecución
técnico-política de cada programa), los métodos (planes para la ejecución de
las tareas) y las normas (reglas o pautas a seguir para llevar a cabo cada
procedimiento)[iv].
En sí, es provechoso indicar que la
planificación del sector público se refiere al cálculo que precede y preside la
acción político-gubernamental, en el cual necesariamente debe contribuirse con
cierto equilibrio entre los actores que tienen poder, con el propósito de
priorizar la mediación entre pasado-futuro y conocimiento-acción, en el marco
de la multidisciplinariedad y la transdisciplinariedad, para así darle
direccionalidad al ejercicio de la gestión pública, bajo criterios de
viabilidad política, financiera y económico-social, en torno al “ser”
(situación inicial) y el “deber ser” (situación-objetivo)[v].
En síntesis, puede aducirse que la
planificación estratégica, en tanto enfoque aplicable y útil en el campo
gubernativo, alude a una representación cognitiva que retrata los objetivos a
alcanzar para viabilizar una determinada situación idealizada en términos de
bienestar y desarrollo sociales –en sentido integral y holístico-.
Ahora bien, la planificación
estratégica puede definirse como una
(…) herramienta de gestión que permite
apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual
y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a
las demandas que las impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia,
calidad en los bienes y servicios que se proveen
(ILPES/CEPAL, 2009: 5. Cursivas mías).
Como tal, las políticas públicas
pueden ser entendidas como una dimensión constitutiva del universo de la
política que comprende el conjunto de lineamientos, directrices y marcos de
acción colectiva derivadas de los mecanismos institucionales/procedimentales en
el ámbito del poder público, en el campo de las relaciones sociales con actores
políticos y económicos, orientadas a la resolución de los principales problemas
colectivos en virtud de coadyuvar, en la medida de lo posible, con el bienestar
social. Es decir, las políticas públicas constituyen la expresión pragmática
por antonomasia de la gestión pública, en la cual es menester asumir las
principales orientaciones de la planificación estratégica tendiente a la
eficiencia, la eficacia, la efectividad y la economía en aras de robustecer la
legitimidad[vi] hacia un determinado
régimen y sistema políticos.
Por otra parte, también en esta
materia resulta fundamental poner énfasis en que el funcionamiento acorde e
idóneo del entramado que conforma la administración pública debe sustentarse en
el control constante, sistemático, metódico y minucioso de las políticas
públicas; motivo por el cual resulta acucioso poner de manifiesto que:
[E]l control recae sobre la regularidad de actos
emprendidos por un servicio público y
no sobre su eficacia y los efectos de su acción. En el primer caso, se trata de verificar si los recursos se ha
utilizado correctamente y conforme a
las normas públicas (contables, de contratación de mercados, de remuneración de personal). El control
administrativo se refiere al funcionamiento
interno de los servicios públicos y no a los aspectos externos o a los efectos de la acción pública sobre la sociedad
(Meny y Thoenig, 1992: 205).
De manera lacónica, puede ponerse de
manifiesto que todas aquellas prácticas que moldean el ejercicio del gobierno
en un entorno político-social democrático deben caracterizarse por presentar
una interconexión, consistencia lógica y orientación sistémica (de
interdependencia) entre cada uno de los actores y sectores institucionales de
la esfera estatal respecto a las diversas facetas políticas, económicas,
culturales y tecnológico-comunicacionales que integran la realidad social,
fundamentándose en los criterios de la “Nueva
Gobernanza”[vii], conforme con la lógica del “diálogo social”[viii] (sinergia
Estado-Sociedad Civil/Sociedad Política y Mercado), en términos de
horizontalidad, cogobierno, cogestión y corresponsabilidad en aras de la
transparencia pública (“accountability”) y, en consecuencia, la atenuación de
los índices de corrupción político-administrativa.
Finalmente, cabe considerar cuáles
son las características de una política pública de excelencia en el marco
político-social de las prácticas de poder atinentes al ejercicio gubernativo,
de acuerdo con lo desglosado por Lahera, E (2004):
1
Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)
2
Estimación de costos y de alternativas de financiamiento
3
Factores para una evaluación de costo-beneficio social
4
Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?)
5
Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?)
6
De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas y académicas)
7
Oportunidad política
8
Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?)
9
Claridad de objetivos
10
Funcionalidad de los instrumentos
11
Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia) (p.
9. Cursivas mías).
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS
BAJO MARCO LÓGICO
De antemano, huelga considerar desde
una perspectiva sociológica política que el proceso de toma de decisiones
tendiente a la formulación de políticas, planes, programas y proyectos deben
responder a las demandas y exigencias del entorno social, mediante la debida
articulación y coordinación entre los actores institucionales y los actores
sociales políticamente relevantes, para así procurar la mitigación
significativa de los principales problemas que afrontan los diversos grupos y
sectores sociales, en términos de eficiencia, eficacia, efectividad y economía
en pos de fomentar los indicadores de sensibilidad política intrínsecamente
vinculados con la legitimación (en tanto tendencia sociopolítica) en el marco
de un sistema político democrático.
La respuesta acorde del sistema
político a las demandas y problemas sociales incidirá en un mayor dinamismo en
las instancias y procedimientos definitorios de la esfera política pública en
virtud de la cual pueda ejercerse un influjo considerable sobre las relaciones
de dominación societal en el que se asuma prioritariamente evitar la
fosilización y el vaciamiento de las instituciones que, en consecuencia, pudiesen
derivar liderazgos personalistas, carismáticos, mesiánico-populares,
quiliásticos[ix]
y decisionistas[x],
que asuman posturas providenciales y autoritarias que se desconectan de los
intereses sociales de los diversos sectores económicos, políticos y culturales
que resultan fundamentales para la estabilidad de la democracia en términos de
la búsqueda de consensos y la conciliación de intereses interelitistas[xi].
En este sentido, la evaluación de
los proyectos, planes, programas y políticas públicas constituye y representa
una fase crucial del ciclo de las políticas públicas en cuanto permite
determinar el desempeño de las decisiones implantadas con base a los
indicadores desglosados respecto a las problemáticas sociales en cuestión, cuya
ratio está orientada a modificar
aquellas desavenencias y vicisitudes afrontadas en el proceso de formulación,
diseño y ejecución de las políticas, para así proporcionar mayor
correspondencia de los exumos gubernativos respecto a las expectativas
planteadas socialmente en términos de problemas públicos.
Concretamente, se concibe como una
herramienta metodológica de suma utilidad en lo atinente al proceso de
formulación y evaluación de proyectos al marco lógico, debido a que abarca en
su contexto social general los diversos aspectos, condiciones y condicionantes
del entorno social sobre el cual se presentan determinados problemas, poniéndose
hincapié en sus causas y sus efectos, aunado a la relevancia que se le reviste
al análisis de los actores involucrados, de problemas, de objetivos, de
alternativas, etc[xii].
Es por ello que:
La metodología del marco lógico es una herramienta para facilitar
el proceso de conceptualización,
diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su
énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y a facilitar
la participación y la comunicación entre las partes
interesadas (ILPES, 2005: 13).
Ahora bien, a manera de ejemplo se esbozará hipotéticamente un proyecto que actualmente posee suma relevancia pública en el municipio Valera, relativo al problema de la recolección de desechos sólidos, específicamente en el casco central de la ciudad, aplicando los criterios y componentes del marco lógico:
Nombre del Proyecto: “Por
una Valera Más Limpia”.
1) Análisis de los actores involucrados:
1.1)
Estado: Alcaldía del municipio Valera, Gobernación
del estado Trujillo; Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo y Aguas;
Protección Civil y demás organismos de seguridad pública.
1.2)
Sociedad Civil y Sociedad Política: universidades públicas y
autónomas (Universidad de Los Andes, Universidad Nacional Abierta, Universidad
Nacional Experimental de la Fuerza Armada, Universidad Experimental Simón
Rodríguez, Universidad Pedagógica Experimental Libertador, Universidad Nacional
Experimental Rafael María Baralt, Universidad Bolivariana de Venezuela y
Universidad Politécnica Territorial Mario Briceño Iragorry); universidades
privadas e institutos de educación superior (Universidad Valle del Momboy,
Instituto Universitario de Tecnología Mario Briceño Iragorry, Instituto
Universitario de Tecnología Industrial Rodolfo Roelo Arismendi, Instituto
Universitario de Educación Especializada, Instituto Universitario de Tecnología
Dr. José Gregorio Hernández, etc.); instituciones educativas a nivel de
primaria, secundaria y diversificada; instituciones religiosas; Organizaciones
No Gubernamentales; Consejos Comunales; medios de comunicación social; grupos
de presión/interés; partidos políticos y demás instancias de participación
comunitaria
1.3)
Mercado: Asociación de Comerciantes e Industriales de
Valera (ACOINVA); PYMES; comerciantes informales; centros comerciales y sus
respectivas juntas de condominio.
2) Análisis de problemas:
abundancia de desechos sólidos en el casco central de la ciudad de Valera.
2.1) Árbol de causas:
2.1.1) Ausencia de un
proyecto coherente, consistente y viable fáctica, financiera, económica y
técnicamente en materia de políticas públicas de recolección de los desechos
sólidos.
2.1.2) Falta de sinergia,
articulación y coordinación interinstitucionales entre lo estatal, lo político
público, lo económico-social y lo simbólico-cultural.
2.1.3) Déficit
presupuestario por parte de la Alcaldía del Municipio Valera.
2.1.4) Irresponsabilidad e
insensibilidad ciudadanas en el ámbito de educación ambiental: desinterés y
apatía ciudadanas por la preservación del entorno social y natural más próximo.
2.2) Árbol de efectos:
2.2.1) Polución
medioambiental;
2.2.2) Problemas a nivel de
salud pública (posibles emergencias epidemiológicas);
2.2.3) Agravamiento de las
condiciones estéticas y urbanísticas de la ciudad de Valera (ornato público);
2.2.4) Problemas de
tránsito peatonal y vehicular.
3) Análisis de objetivos.
Objetivo
central: optimizar el proceso de recolección de desechos sólidos en el
casco central de la ciudad de Valera.
3.1) Disminuir los
niveles de polución ambiental en el casco central de la ciudad de Valera.
3.2) Disminuir las
incidencias de problemas de salud pública derivados de la abundancia de
desechos sólidos en los espacios públicos en el municipio.
3.3) Mejorar las
condiciones en las que se halla el ornato público en el casco central de la
ciudad de Valera.
3.4) Mejorar el tránsito
peatonal y vehicular en aquellas zonas (calles y avenidas) del casco central de
la ciudad de Valera con mayores índices de desechos sólidos.
4) Análisis de alternativas:
4.1) Opción 1:
implementar medidas que permitan la articulación, coordinación y sinergia entre
los distintos actores políticos, sociales y económicos para ejecutar una
política pública viable económico-financiera, político-administrativa y
tecno-jurídicamente, que pueda dársele continuidad en el tiempo, en cuanto a la
recolección de los desechos sólidos bajo cánones de eficiencia, eficacia,
efectividad y economía. Aquí se asume una perspectiva gubernativa sustentada en
el “diálogo social” y en la “nueva gobernanza”.
4.2) Opción 2:
impulsar e implantar decisiones de relevancia simbólico-cultural en aras de
generar sensibilidad social en torno a un problema colectivo que repercute
negativamente en el bienestar ciudadano o en la calidad de vida de los sujetos
sociales, a través de lo mass-mediático recurriendo a campañas en materia de
educación ambiental.
5) Estructura analítica del proyecto:
5.1) Fin: Contribuir con
el mejoramiento cualitativo de las condiciones individuales y colectivas de
vida de los sujetos sociales en el municipio Valera.
5.1.1)
Disminuir el riesgo sanitario en el municipio Valera.
5.2) Propósito (objetivo
central): Prestar óptimamente el servicio público de recolección de desechos
sólidos en el casco central de la ciudad de Valera.
5.3) Componentes:
Conformación de recursos humanos, logísticos, tecnológico-comunicacionales,
económico-financieros, político-administrativos que coadyuven con el
mejoramiento de las actividades de la gestión pública municipal –en sentido
genérico- y con el proceso de recolección de desechos sólidos en el casco
central de la ciudad de Valera –en sentido concreto-.
5.3.1) Conformar equipos de
trabajo en el seno de la Alcaldía del municipio Valera que permita la
incorporación de los diversos actores sociales en procura de formular y diseñar
proyectos cónsonos con la problemática colectiva de recolección de los desechos
sólidos.
5.3.2) Adiestrar a cada uno
de los obreros y trabajadores encargados de las funciones de aseo municipal.
5.3.3) Fomentar la
proximidad entre los funcionarios públicos de la Alcaldía del municipio Valera
con las distintas instancias de participación comunitaria, involucrando a los
técnicos del Ayuntamiento (ingenieros, politólogos, sociólogos, economistas,
abogados y demás) con los habitantes de un determinado espacio social.
5.3.4) Impulsar una campaña
de sensibilización social en materia de educación ambiental que dé cabida a la
participación de las diversas instancias de la sociedad civil y de la sociedad
política, fundamentalmente las universidades, los institutos de educación
superior y demás agencias educativas del municipio priorizando diversos
proyectos de servicio comunitario.
5.3.5) Ofrecer incentivos
tributarios, desde la Alcaldía del municipio Valera, a aquellos
establecimientos comerciales, empresas y otras organizaciones del sector
privado que aporten significativamente con el mejoramiento de las condiciones
urbanísticas de la ciudad y contribuyan con la recolección oportuna de los
desechos sólidos conforme a relaciones de cooperación con la Alcaldía y demás
instancias gubernativas municipales, regionales y nacionales que se presten
para tal fin.
5.3.6) Establecer alianzas
y vínculos estratégicos interinstitucionales con organismos multilaterales de
cooperación internacional que en sus políticas presenten como prioridad
fomentar y promover el desarrollo local en América Latina, tales como: Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Desarrollo de América Latina-CAF,
Agencia Española de Cooperación Internacional, entre otras, con el propósito de
obtener financiamiento para la ejecución de diversos proyectos que sean viables
y sustentables.
COMENTARIO FINAL
En el ejercicio analítico del
diseño, la formulación, la implementación y la evaluación de las políticas
públicas es perentorio abordar cada uno de los aspectos coyunturales y
estructurales de la totalidad social para determinar probamente cómo se pone de
relieve la dinámica de las distintas variables políticas, económicas,
socioculturales y psicológicas que intervienen sobre ciertos y determinados
problemas públicos que marcan la pauta de las funciones gubernativas a través
de los criterios definidos por el marco lógico en tanto y en cuanto permite la
comparación de los indicadores, los medios de verificación y las hipótesis (o
supuestos) con respecto a los objetivos, fines, propósitos, componentes y
actividades delimitadas.
ANEXOS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO[xiii]
Resumen
narrativo
|
Indicadores
|
Medios
de verificación
|
Hipótesis
o supuestos
|
Objetivos
|
|||
Fin
|
|||
Propósito
|
|||
Componentes
|
|||
Actividades
|
EVALUACIÓN INTERMEDIA[xiv]
Proyecto
/ Real
|
Evaluación
|
|
Indicador
1
|
||
Indicador
2
|
NOTAS
[i] Debido a que lo
administrativo y lo político están intrínsecamente vinculados es menester
definir conceptualmente la peculiaridad de lo político en tanto subsistema
social como las interacciones que se producen en la estructura social pautadas
por la asignación autoritativa de valores. Easton, D (1973).
[ii] Para ahondar sobre algunos
aspectos teórico-conceptuales en relación a la sociología de la burocracia se
sugiere revisar a Weber, M (1964) y Ramos Jiménez, A (2014).
[iii] Respecto a la noción
categorial de “aparato del Estado” constituye un referente sociológico político
lo elucidado por Poulantzas, N (1969). En ella el autor pone énfasis en la idea
según la cual cualquier institución que materialice u objetive las relaciones
sociales de clases constituye por antonomasia un “aparato del Estado”. Del
mismo modo se sugiere ampliar esta categoría con las nociones elementales de la
Teoría del Estado con sustrato sociológico político explicitadas por Ramos
Jiménez (1999).
[iv] En
torno al desarrollo de los objetivos consúltese a Chiavenato, I (2014:
126-127).
[v] Estas ideas fueron tomadas de un taller
acerca de “Planificación Estratégica” impartido por el Dr. Lenin Guerra García,
profesor del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Los Andes
(Mérida, Venezuela).
[vi] Con
respecto a las dimensiones de respuesta (“responsiveness”) de la democracia
revísese a Moreira (2012), Morlino (2005) y Linz (1987). Específicamente, en
este asunto se concibe inescindible e imprescindible comprender el
funcionamiento de la democracia sobre la base de la interrelación entre la
legitimidad y el desempeño gubernamental (eficiencia y eficacia).
[vii]
Para ahondar en relación al enfoque y el
paradigma de la Gobernanza con mayor sistematicidad se sugiere consultar a
Aguilar (2006). Gobernanza y gestión
pública…
[viii] Concatenado con el paradigma
de la Gobernanza se sugiere indagar la lógica en la que se sustenta la idea de “diálogo social” explicitada de modo
sumario por Hernández, Carlos R (1998).
[ix] Respecto a las
construcciones teórico-conceptuales de índole sociológico político en torno al “populismo orgiástico” y a la
categoría mannheimiana del “liderazgo”
quiliástico revísese lo planteado por el profesor Luis Madueño (2002) en Ramos
Jiménez, A (edit.) (2002)…
[x] Respecto al modelo político
decisionista de fundamentación schmittiana se sugiere dar lectura de las ideas
expuestas por el profesor Abraham Enrique Andara (2011), en las cuales se
aplican y amplían tales constructos teórico-conceptuales de la ciencia política
a los fenómenos, procesos y estructuras político-sociales en la sociedad
venezolana en tiempos de Hugo Chávez.
[xi] La
democracia desde una perspectiva sociológica es concebida por Sartori (1988)
como una competencia interelitista que se define en función de lo
político-electoral bajo condiciones de transparencia, pluralismo y pacifismo
con la intención de acceder o afianzar las relaciones sociales de dominación y
poder.
[xii] Para mayor especificidad
debe consultarse el artículo de Sánchez,
Norma (2007). “El Marco Lógico.
Metodología para la planificación, seguimiento y evaluación de proyectos”…
[xiii] Ibídem,
p.343.
[xiv]
Ibídem, p.343.
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